Постановление Конституционного суда РФ от 20 декабря 2018 г. 3 46-П “По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов в связи с жалобами граждан В.И. Леоновой и Н.Я. Тимофеева”
24 декабря 2018
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47.1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности абзаца второго пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов.
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан В.И. Леоновой и Н.Я. Тимофеева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителями нормативное положение.
Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П. Маврина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Согласно абзацу второму пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года N 354) потребитель коммунальной услуги по отоплению вне зависимости от выбранного способа управления многоквартирным домом вносит плату за эту услугу совокупно без разделения на плату за потребление указанной услуги в жилом или нежилом помещении и плату за ее потребление в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме.
1.1. Конституционность приведенного нормативного положения оспаривают гражданка В.И. Леонова (предметом ее жалобы формально является пункт 40 названных Правил в полном объеме, но фактически нарушение своих конституционных прав она связывает с содержанием его абзаца второго) и гражданин Н.Я. Тимофеев - собственники квартир в многоквартирных домах, подключенных к централизованным сетям теплоснабжения, при этом в их квартирах установлены индивидуальные квартирные источники тепловой энергии (газовые котлы).
В квартире В.И. Леоновой, которая ранее являлась нежилым помещением, используемым в качестве магазина, и не была подключена к централизованным сетям теплоснабжения многоквартирного дома и внутридомовым инженерным системам отопления, установка такого источника произведена в 2002 году за счет ее средств на основании разрешения, выданного МУП "Служба единого заказчика" жилищно-коммунального хозяйства города Таганрога, и технических условий, предоставленных ОАО "Таганрогмежрайгаз", по проекту, выполненному НПП "Тагэкспертгаз". В квартире Н.Я. Тимофеева работы по устройству автономного отопления произведены в 2005 году в соответствии с проектом, выполненным ОАО "Чувашсетьгаз", с учетом технических условий на проектирование газоснабжения, предоставленных филиалом "Канашмежрайгаз" ОАО "Чувашсетьгаз", а также технических условий на перевод жилого помещения на индивидуальное отопление, предоставленных администрацией города Канаш Чувашской Республики.
После установки в квартирах заявителей индивидуальных квартирных источников тепловой энергии плата за коммунальную услугу по отоплению им не начислялась, однако соответствующие платежи стали начисляться В.И. Леоновой - с января 2017 года управляющей компанией, Н.Я. Тимофееву - с октября 2014 года ресурсоснабжающей организацией.
Решением мирового судьи Таганрогского судебного района Ростовской области от 20 сентября 2017 года предъявленные к управляющей компании в интересах В.И. Леоновой исковые требования об уменьшении платы за коммунальные услуги с января по апрель 2017 года в отношении отопления, о компенсации морального вреда, взыскании неустойки и штрафа за неудовлетворение в добровольном порядке требований потребителя были удовлетворены частично: на ответчика возложена обязанность уменьшить плату за коммунальную услугу по отоплению, суммы же штрафа и неустойки, а также размер компенсации морального вреда снижены судом.
Таганрогский городской суд апелляционным определением от 19 февраля 2018 года отменил названное решение мирового судьи и, отклоняя исковые требования, указал на необходимость оплаты собственниками помещений в многоквартирном доме тепловой энергии, поступающей не только непосредственно в жилое помещение, но и в общие помещения дома; перевод же отдельных помещений в многоквартирном доме с централизованного отопления на индивидуальное, по мнению суда, не означает прекращение потребления тепловой энергии на обогрев помещений с демонтированными (отключенными) отопительными приборами и в объеме, приходящемся на общедомовые нужды, поскольку одним из источников теплоснабжения таких помещений является отдача тепла стояками центрального отопления, проходящими через все помещения в доме. Кроме того, суд сослался на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, отметившего, что действующее нормативное регулирование не предусматривает возможность перехода одного или нескольких жилых помещений в многоквартирном доме с центральным теплоснабжением на индивидуальное отопление, в связи с чем Правительством Российской Федерации, в чью компетенцию в соответствии с частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации входит установление порядка определения нормативов потребления коммунальных услуг, не урегулирована возможность определения раздельно норматива потребления тепловой энергии на общедомовые нужды и норматива ее потребления для отопления жилого (нежилого) помещения (решение от 7 мая 2015 года N АКПИ15-198 об отказе в удовлетворении заявлений о признании недействующим абзаца второго пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов). Суд апелляционной инстанции также пришел к выводу об отсутствии доказательств соблюдения В.И. Леоновой установленного порядка переустройства жилого помещения и получения ею разрешения органа местного самоуправления на перевод квартиры на индивидуальное отопление.
Решением Канашского районного суда Чувашской Республики от 13 декабря 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики от 5 апреля 2017 года, удовлетворены исковые требования ресурсоснабжающей организации к Н.Я. Тимофееву о взыскании платы за коммунальную услугу по отоплению с октября 2015 года по 30 июня 2016 года, пени за несвоевременную оплату коммунальных услуг и расходов на уплату государственной пошлины; в удовлетворении встречного иска о признании незаконным начисления Н.Я. Тимофееву ресурсоснабжающей организацией платы за отопление и горячее водоснабжение, возложении обязанности не начислять эту плату и компенсации морального вреда отказано. В передаче жалобы на данные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции Н.Я. Тимофееву отказано определением судьи Верховного Суда Чувашской Республики от 29 июня 2017 года.
В обоснование своих выводов суды указали, что плата за коммунальную услугу по отоплению в многоквартирном доме независимо от наличия в нем помещений, в которых используются индивидуальные квартирные источники тепловой энергии, начисляется всем потребителям в едином порядке и какого-либо специального механизма расчета ее размера в доме, отдельные помещения в котором отключены от системы централизованного отопления, действующим законодательством не предусмотрено; сама же такая система относится к общему имуществу многоквартирного дома, а услуга по отоплению предоставляется как для индивидуального потребления, так и на общедомовые нужды; отключение отдельных помещений в многоквартирном доме от системы централизованного отопления в ходе переустройства жилого помещения не прекращает потребление собственником данного помещения услуги по отоплению на общедомовые нужды, а потому не является основанием для освобождения данного лица от обязанности вносить плату за эту услугу, - в противном случае бремя содержания общего имущества в доме перекладывалось бы на иных собственников помещений в нем и тем самым ущемлялись бы их права и законные интересы. Помимо прочего, суды констатировали отсутствие доказательств соблюдения Н.Я. Тимофеевым установленного порядка переустройства жилого помещения и сослались на часть 15 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", вводящую, по их мнению, запрет перехода на отопление жилых помещений, расположенных в подключенных к системе централизованного отопления многоквартирных домах, с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии.
По мнению заявителей, абзац второй пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 7 (часть 1), 18, 19 (часть 1), 35, 46, 54 и 55 (часть 3), в той мере, в какой это положение - при отсутствии утвержденных Правительством Российской Федерации правил определения нормативов потребления тепловой энергии на общедомовые нужды - обязывает собственников жилых помещений в многоквартирном доме, которые перешли в установленном порядке на индивидуальное отопление, вносить плату за коммунальную услугу по отоплению, включающую плату за тепловую энергию, необходимую для содержания не только общего имущества многоквартирного дома, но и принадлежащих данным собственникам квартир, тем самым понуждая таких лиц оплачивать фактически не оказанную им услугу.
1.2. Согласно пункту 3 части первой статьи 3, части первой статьи 96 и статье 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", конкретизирующим статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. Что касается нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, то, как следует из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 27 января 2004 года N 1-П, он также может быть проверен по жалобе гражданина в порядке конституционного судопроизводства в случае, если такой нормативный правовой акт принят во исполнение полномочия, возложенного на Правительство Российской Федерации федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом федеральном законе, и если именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществило правовое регулирование общественных отношений.
Частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации на Правительство Российской Федерации возложен ряд полномочий по регулированию отношений, связанных с предоставлением коммунальных услуг, включая установление правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов. Во исполнение данного полномочия Правительство Российской Федерации постановлением от 6 мая 2011 года N 354 утвердило Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, регулирующие в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг в многоквартирных домах, а также закрепляющие порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии. Соответственно, Конституционный Суд Российской Федерации полагает возможным признать допустимыми жалобы В.И. Леоновой и Н.Я. Тимофеева, которые оспаривают конституционность абзаца второго пункта 40 данных Правил, являющегося элементом правового механизма определения размера платы за коммунальную услугу по отоплению для ее потребителя в многоквартирном доме.
При рассмотрении настоящего дела Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым исходить из того, что переход на отопление жилых помещений в подключенных к централизованным сетям теплоснабжения многоквартирных домах с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии во всяком случае требует соблюдения нормативных требований к порядку переустройства системы внутриквартирного отопления, действующих на момент его проведения. Вместе с тем сама оценка наличия либо отсутствия нарушений В.И. Леоновой и Н.Я. Тимофеевым порядка такого переустройства предполагает установление и исследование фактических обстоятельств, от чего Конституционный Суд Российской Федерации в силу частей третьей и четвертой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" воздерживается во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Следовательно, с учетом требований статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в силу которых Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение, оценивает как буквальный смысл рассматриваемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, в частности толкованием в конкретном деле, или сложившейся правоприменительной практикой, исходя из их места в системе правовых норм, абзац второй пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку на его основании в системе правового регулирования разрешается вопрос о плате за коммунальную услугу по отоплению, подлежащей внесению собственниками и пользователями расположенных в многоквартирном доме, подключенном к централизованным сетям теплоснабжения, жилых помещений, переведенных на отопление посредством индивидуальных квартирных источников тепловой энергии с соблюдением порядка переустройства системы внутриквартирного отопления, который был предусмотрен нормативными требованиями, действующими на момент проведения такого переустройства.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1), каждый имеет право на жилище, а органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления данного права (статья 40, части 1 и 2). Во взаимосвязи со статьей 72 (пункт "к" части 1) Конституции Российской Федерации, относящей жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, это означает, что на государстве в лице органов законодательной и исполнительной власти лежит обязанность обеспечить необходимые правовые, организационные и экономические условия для приобретения гражданами коммунальных ресурсов (коммунальных услуг) в объеме, достаточном для удовлетворения их жизненных потребностей, и надлежащего качества.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации, относя к числу прав и свобод человека и гражданина, соблюдение и защита которых являются обязанностью государства (статья 2), право частной собственности, гарантирует его признание и защиту равным образом наряду с государственной, муниципальной и иными формами собственности (статья 8) и закрепляет в статье 35, что право частной собственности охраняется законом (часть 1), каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (часть 2), никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (часть 3). Указанные конституционные гарантии, выражающие принцип неприкосновенности собственности, распространяются и на сферу отношений по предоставлению коммунальных услуг.
При этом Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность создавать условия для максимально эффективного потребления энергетических ресурсов, в том числе посредством их учета в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что следует из ее статьи 9 (часть 1), устанавливающей, что природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также статьи 58, в силу которой каждый обязан бережно относиться к природным богатствам, и статьи 72 (пункт "в" части 1), относящей вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, реализацией приведенных конституционно-правовых требований в их непротиворечивом единстве обусловлен комплексный, межотраслевой характер правового регулирования отношений, возникающих в процессе потребления коммунальных ресурсов, включая тепловую энергию, гражданами, в том числе собственниками и пользователями помещений в многоквартирном доме; исходя из этого, нормативное регулирование отношений в сфере снабжения энергетическими ресурсами - с учетом необходимости соблюдения конституционного права граждан на жилище, охраны частной собственности, рационального использования природных ресурсов - должно основываться на вытекающих из Конституции Российской Федерации (статья 17, часть 3; статья 19, часть 1; статья 55, часть 3) принципах определенности, справедливости и соразмерности вводимых ограничений конституционно значимым целям, с тем чтобы достигался разумный баланс имущественных интересов участников данных отношений применительно, среди прочего, к порядку определения объема потребляемого собственниками и пользователями помещений в многоквартирном доме коммунального ресурса и взимаемой за него платы (Постановление от 10 июля 2018 года N 30-П, Определение от 10 октября 2017 года N 2256-О и др.).
3. Согласно Жилищному кодексу Российской Федерации отношения по поводу предоставления коммунальных услуг и внесения платы за них составляют предмет регулирования жилищного законодательства (пункты 10 и 11 части 1 статьи 4). При осуществлении соответствующего регулирования федеральный законодатель принимал во внимание необходимость стимулирования потребителей коммунальных ресурсов к эффективному их использованию и, предусмотрев в статье 157 данного Кодекса общие принципы определения объема потребляемых коммунальных услуг для исчисления размера платы за них, установил в качестве основного принципа учет потребленного коммунального ресурса исходя из показаний приборов учета, отсутствие которых восполняется применением расчетного способа определения количества энергетических ресурсов, а также использованием нормативов потребления коммунальных услуг; делегировав Правительству Российской Федерации полномочие по установлению правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме (часть 1 той же статьи), федеральный законодатель руководствовался Конституцией Российской Федерации, ее статьями 114 (пункт "ж" части 1) и 115 (часть 1), имея в виду последовательное воплощение названного принципа в специальных нормах жилищного законодательства.
Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, при принятии в порядке делегированного регулирования нормативных актов, регламентирующих предоставление коммунальных услуг, Правительство Российской Федерации не может действовать произвольно, - оно обязано руководствоваться фундаментальными принципами верховенства права, юридического равенства и справедливости, в силу которых ограничения имущественных прав потребителей коммунальных услуг обусловливаются защитой конституционно значимых ценностей, включая достойную жизнь и свободное развитие человека, право каждого на благоприятную окружающую среду (статьи 7, 42 и 58 Конституции Российской Федерации); осуществляемое правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам правоотношений из содержания конкретных нормативных положений или системы находящихся в очевидной связи норм; в свою очередь, федеральный законодатель, определяя нормотворческую компетенцию Правительства Российской Федерации и задавая общие рамки ее реализации в конкретной сфере, должен максимально возможным образом обеспечить соответствие вводимого регулирования указанным требованиям (Постановление от 10 июля 2018 года N 30-П, определения от 24 ноября 2005 года N 510-О, от 12 ноября 2008 года N 975-О-О и от 1 октября 2009 года N 1099-О-О).
3.1. Правительство Российской Федерации, реализуя полномочие, предоставленное ему частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, утвердило Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, регламентирующие в том числе порядок расчета размера платы за коммунальную услугу по отоплению, дифференцированный в зависимости от наличия коллективного (общедомового) и индивидуальных приборов учета тепловой энергии, а также способа оплаты данной коммунальной услуги - в течение отопительного периода или равномерно в течение календарного года (пункт 42.1).
Соответствующий порядок, в частности, предполагает, что в многоквартирном доме, подключенном к централизованным сетям теплоснабжения, расчет платы за отопление исключительно исходя из норматива потребления коммунальной услуги по отоплению возможен лишь при отсутствии коллективного (общедомового) прибора учета тепловой энергии (абзац второй пункта 42.1 данных Правил, формулы 2 и 2.1 приложения N 2 к ним). В этом случае применение при определении размера платы за коммунальную услугу по отоплению полученных расчетным способом показателей объема потребленной тепловой энергии обусловлено объективной невозможностью использовать данные коллективного (общедомового) прибора учета тепловой энергии ввиду отсутствия такового.
Что касается многоквартирных домов, оснащенных коллективным (общедомовым) прибором учета тепловой энергии, то, как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2018 года N 30-П, применение при расчете платы за отопление величины, производной от норматива потребления коммунальной услуги по отоплению, возможно только в отношении расположенных в таких домах помещений, в которых индивидуальные приборы учета были установлены в соответствии с нормативными требованиями при вводе дома в эксплуатацию, в том числе после капитального ремонта, но их сохранность в последующем не была обеспечена; при этом сама плата за отопление рассчитывается по модели, установленной абзацем четвертым пункта 42.1 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов по формулам 3.3 и 3.4 приложения N 2 к ним; указанный порядок действует исключительно на период до внесения в действующее правовое регулирование вытекающих из названного Постановления изменений, включая установление порядка определения платы за коммунальную услугу по отоплению в многоквартирных домах, которые оснащены коллективным (общедомовым) прибором учета тепловой энергии и в которых не все помещения оборудованы индивидуальными приборами учета тепловой энергии, с учетом показаний последних.
3.2. Порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе услуги по отоплению), а также нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме определен одноименными Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306: соответствующие нормативы утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, с учетом конструктивных и технических параметров многоквартирного дома (пункты 3 и 4); норматив потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях определяется по формулам, которые в качестве элемента расчета содержат общую площадь всех жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме и количество тепловой энергии, необходимой для отопления такого дома в целом (пункты 3 и 18 приложения N 1), и тем самым позволяют исчислять единый норматив потребления данной коммунальной услуги без применения отдельного норматива ее потребления на общедомовые нужды. При этом постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2013 года N 344 признаны утратившими силу положения данных Правил, предусматривающие формулы определения и расчета норматива потребления коммунальной услуги по отоплению на общедомовые нужды (пункты 4 и 21 приложения N 1).
Такое правовое регулирование предполагает, что рассчитанная с применением норматива потребления коммунальной услуги по отоплению плата за отопление, подлежащая внесению собственниками и пользователями жилых помещений в многоквартирных домах, подключенных к централизованным сетям теплоснабжения, включает в себя как плату за потребление этой услуги в соответствующем помещении, так и плату за ее потребление в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме.
4. Многоквартирный дом, будучи объектом капитального строительства, представляет собой, как следует из пункта 6 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", объемную строительную систему, имеющую надземную и подземную части, включающую в себя помещения (квартиры, нежилые помещения и помещения общего пользования), сети и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и деятельности людей, а потому его эксплуатация предполагает расходование поступающих энергетических ресурсов не только на удовлетворение индивидуальных нужд собственников и пользователей отдельных жилых и нежилых помещений, но и на общедомовые нужды, т.е. на поддержание общего имущества в таком доме в состоянии, соответствующем нормативно установленным требованиям (пункты 10 и 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 491; раздел III Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170; СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 июня 2010 года N 64).
Обеспечение сохранности многоквартирного дома в части поддержания его в состоянии, исключающем разрушение его элементов вследствие промерзания или отсыревания, а также соблюдение как в отдельных жилых и нежилых помещениях многоквартирного дома, так и в расположенных в нем помещениях общего пользования, входящих в состав его общего имущества, нормативно установленных требований к температуре и влажности, необходимых для использования помещений по целевому назначению, достигаются, как правило, за счет предоставления их собственникам и пользователям коммунальной услуги по отоплению, представляющей собой подачу через сеть, присоединенную к помещениям, тепловой энергии, обеспечивающей соблюдение в них надлежащего температурного режима (подпункт "е" пункта 4 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов и пункт 15 приложения N 1 к данным Правилам; подпункт "в" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме; пункты 3.1.2 и 3.2.2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда; СанПиН 2.1.2.2645-10).
Учитывая названное обстоятельство, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что специфика многоквартирного дома как целостной строительной системы, в которой каждое жилое или нежилое помещение представляет собой лишь некоторую часть объема здания, имеющую общие ограждающие конструкции с иными помещениями, обусловливает, по общему правилу, невозможность отказа собственников и пользователей отдельных помещений в многоквартирном доме от коммунальной услуги по отоплению и тем самым - невозможность полного исключения расходов на оплату используемой для обогрева дома тепловой энергии; соответственно, обязанность по внесению платы за коммунальную услугу по отоплению конкретного помещения не связывается с самим по себе фактом непосредственного использования этого помещения собственником или пользователем (Постановление от 10 июля 2018 года N 30-П).
4.1. В зависимости от особенностей конструктивного устройства и инженерно-технического оснащения многоквартирных домов жилые и нежилые помещения в них могут обогреваться разными способами, в том числе не предполагающими оказание собственникам и пользователям помещений коммунальной услуги по отоплению (например, путем печного отопления и т.п.).
Тем не менее подавляющее большинство многоквартирных домов подключены к централизованным сетям теплоснабжения либо имеют автономную систему отопления, при наличии которой производство коммунальной услуги по отоплению осуществляется с помощью оборудования, входящего в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Проектирование и строительство таких многоквартирных домов осуществляется с учетом необходимости соблюдения нормативно установленных требований к температурному режиму в расположенных в них помещениях (включая как обособленные помещения, так и помещения вспомогательного использования), составляющих совокупный отапливаемый объем здания в целом, за счет присоединения всех отапливаемых помещений к внутридомовой инженерной системе отопления. В указанных случаях определяемый еще на стадии возведения многоквартирного дома универсальный для всех расположенных в нем обособленных помещений способ отопления, как правило, не предполагает последующего его изменения по инициативе отдельного собственника или пользователя соответствующего помещения.
В связи с этим, а также принимая во внимание обязанность собственников помещений в многоквартирном доме нести расходы на содержание общего имущества в таком доме (статья 210 ГК Российской Федерации, часть 3 статьи 30 и часть 1 статьи 39 Жилищного кодекса Российской Федерации), действующее нормативное регулирование отношений по предоставлению собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах коммунальной услуги по отоплению исходит из необходимости возложения на потребителей данной услуги обязанности по внесению платы за тепловую энергию (иные коммунальные ресурсы, используемые при производстве услуги по отоплению), совокупно расходуемую на обогрев как обособленных помещений, так и помещений вспомогательного использования. В частности, Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов устанавливают, что потребитель коммунальной услуги по отоплению вне зависимости от выбранного способа управления многоквартирным домом вносит плату за данную услугу совокупно без разделения на плату за ее потребление в жилом или нежилом помещении и плату за ее потребление в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме (абзац второй пункта 40).
Такая правовая модель, будучи основанной на презумпции присоединения к внутридомовой системе отопления всех жилых помещений подключенного к централизованным сетям теплоснабжения многоквартирного дома и, как следствие, на презумпции потребления поступающей в дом тепловой энергии для обогрева каждого жилого помещения, не учитывает возможность существования в многоквартирном доме одного или нескольких жилых помещений, в которых в законном порядке установлен индивидуальный квартирный источник тепловой энергии и при этом - ввиду изоляции расположенных в них элементов внутридомовой системы отопления (трубопроводы, стояки и т.п.) и отсутствия подключения внутриквартирного обогревающего оборудования (радиаторов) к этим элементам - тепловая энергия, поступающая в дом по централизованным сетям теплоснабжения, непосредственно для обогрева данных помещений не расходуется.
Между тем одним из условий возникновения обязанности собственника или пользователя отдельного помещения в многоквартирном доме, подключенном к централизованным сетям теплоснабжения, оплатить коммунальную услугу по отоплению является фактическое потребление поступающей в этот дом тепловой энергии для обогрева конкретного помещения при помощи подключенного к внутридомовой инженерной системе отопления внутриквартирного оборудования и (или) теплоотдачи от расположенных в помещении элементов указанной системы.
4.2. В отдельных регионах России в силу ряда причин (природно-климатические особенности местности, где расположены многоквартирные дома, низкая энергетическая эффективность и не отвечающее установленным требованиям техническое состояние систем отопления таких домов, ненадлежащее качество коммунальной услуги по отоплению в рамках централизованного теплоснабжения и т.д.) переход собственников и пользователей жилых помещений в многоквартирных домах на отопление с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии зачастую является вынужденной мерой, позволяющей обеспечить в жилом помещении соответствующий нормативно закрепленным требованиям температурный режим и тем самым - реализацию права на жилище (статья 40, часть 1, Конституции Российской Федерации). Сказанное тем более актуально в ситуации, когда жилое помещение в многоквартирном доме, подключенном к централизованным сетям теплоснабжения, изначально не было подключено (технологически присоединено) к внутридомовой инженерной системе отопления, поскольку ранее использовалось в качестве нежилого (как это было в деле В.И. Леоновой).
Однако, вне зависимости от того, что послужило конкретным поводом для перехода на отопление жилого помещения с помощью индивидуального квартирного источника тепловой энергии, действующее законодательство устанавливает единые требования к порядку переустройства системы внутриквартирного отопления. В частности, в настоящее время правовое регулирование отношений, возникающих в связи с этим переходом, осуществляется в первую очередь главой 4 Жилищного кодекса Российской Федерации о переустройстве жилого помещения, предусматривающей, в числе прочего, разработку необходимой проектной документации и согласование соответствующих изменений с органом местного самоуправления (статья 26), а также Федеральным законом "О теплоснабжении", который - в целях реализации таких общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения, как обеспечение надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов и развитие систем централизованного теплоснабжения (часть 1 статьи 1, пункты 1 и 4 части 1 статьи 3), - закрепляет основные требования к подключению (технологическому присоединению) к системе теплоснабжения и устанавливает запрет перехода на отопление жилых помещений в многоквартирных домах с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии, перечень которых определяется правилами подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации, при наличии осуществленного в надлежащем порядке подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения многоквартирных домов, за исключением случаев, определенных схемой теплоснабжения (часть 15 статьи 14) (в соответствующей части данный Федеральный закон, согласно части 2 его статьи 30, вступил в силу с 1 января 2011 года).
К индивидуальным квартирным источникам тепловой энергии, которые запрещается использовать для отопления жилых помещений в многоквартирных домах при наличии осуществленного в надлежащем порядке подключения к системам теплоснабжения, относятся работающие на природном газе источники тепловой энергии, не отвечающие следующим требованиям: наличие закрытой (герметичной) камеры сгорания; наличие автоматики безопасности, обеспечивающей прекращение подачи топлива при прекращении подачи электрической энергии, при неисправности цепей защиты, при погасании пламени горелки, при падении давления теплоносителя ниже предельно допустимого значения, при достижении предельно допустимой температуры теплоносителя, а также при нарушении дымоудаления; температура теплоносителя - до 95 градусов Цельсия; давление теплоносителя - до 1 МПа (пункт 51 Правил подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения, включая правила недискриминационного доступа к услугам по подключению (технологическому присоединению) к системам теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2018 года N 787; тем же постановлением признано утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года N 307, которым были утверждены Правила подключения к системам теплоснабжения, содержавшие аналогичные требования в пункте 44).
До вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации отношения, связанные с установкой в жилых помещениях многоквартирных домов индивидуальных квартирных источников тепловой энергии, регулировались статьей 84 Жилищного кодекса РСФСР (утратил силу с 1 марта 2005 года на основании Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ), также предусматривавшей необходимость получения разрешения местной администрации на переустройство жилого помещения.
Таким образом, само по себе введение нормативных требований к порядку переустройства системы внутриквартирного отопления направлено, в первую очередь, на обеспечение надежности и безопасности теплоснабжения многоквартирного дома, что отвечает интересам собственников и пользователей всех помещений в нем. При этом достижение баланса интересов тех из них, кто перешел на отопление с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии, и собственников или пользователей остальных помещений в подключенном к централизованным сетям теплоснабжения многоквартирном доме предполагает в том числе недопустимость такого использования данных источников, при котором не обеспечивается соблюдение нормативно установленных требований к минимальной температуре воздуха в соответствующем помещении и вследствие этого создается угроза не только нарушения надлежащего температурного режима и в прилегающих жилых или нежилых помещениях, а также в помещениях общего пользования, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме, но и причинения ущерба зданию в целом и его отдельным конструктивным элементам (например, их промерзание или отсыревание по причине отключения или снижения параметров работы индивидуального отопительного оборудования в период временного отсутствия проживающих в жилом помещении лиц и т.п.).
Иное выходило бы за рамки конституционно допустимых пределов осуществления прав и свобод, а для собственников и пользователей помещений в многоквартирном доме, отапливаемых за счет тепловой энергии, поступающей в дом по централизованным сетям теплоснабжения, создавало бы необоснованные препятствия в реализации конституционного права на жилище (статья 17, часть 3; статья 40, часть 1, Конституции Российской Федерации).
4.3. В свою очередь, обеспечение прав и законных интересов собственников и пользователей жилых помещений, которые в силу объективных причин были вынуждены установить в принадлежащих им помещениях индивидуальные квартирные источники тепловой энергии, соблюдая при этом нормативные требования к порядку переустройства системы внутриквартирного отопления, действующие на момент его проведения, предполагает создание правовых условий, позволяющих учесть при определении размера платы за коммунальную услугу по отоплению факт неиспользования такими лицами тепловой энергии, поступающей в многоквартирный дом по централизованным сетям теплоснабжения, для обогрева принадлежащих им жилых помещений, имея в виду, что такие лица - по смыслу подпункта "д" пункта 35 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов - во всяком случае обязаны поддерживать температуру воздуха в помещении не ниже 12 градусов Цельсия и несут соответствующие расходы, связанные с функционированием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии (включая расходы на эксплуатацию самих источников тепловой энергии и на конкретный вид энергетического ресурса).
В то же время необходимо учитывать, что сама по себе установка индивидуальных квартирных источников тепловой энергии в жилых помещениях, расположенных в многоквартирном доме, подключенном к централизованным сетям теплоснабжения, и, как следствие, фактическое неиспользование тепловой энергии, поступающей по внутридомовым инженерным системам отопления, для обогрева соответствующего жилого помещения не могут служить достаточным основанием для освобождения его собственника или пользователя от обязанности вносить плату за коммунальную услугу по отоплению в части потребления тепловой энергии в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме.
Иное, учитывая равную обязанность всех собственников помещений в многоквартирном доме нести расходы на содержание общего имущества в нем, приводило бы к неправомерному перераспределению между собственниками помещений в одном многоквартирном доме бремени содержания принадлежащего им общего имущества и тем самым не только нарушало бы права и законные интересы собственников помещений, отапливаемых лишь за счет тепловой энергии, поступающей в дом по централизованным сетям теплоснабжения, но и порождало бы несовместимые с конституционным принципом равенства существенные различия в правовом положении лиц, относящихся к одной и той же категории (статья 17, часть 3; статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).
5. Необходимость достижения конституционно одобряемых целей охраны частной собственности потребителей коммунальной услуги по отоплению, а также соблюдения принципов правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, вытекающих из статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предполагает такое правовое регулирование отношений, связанных с предоставлением коммунальных услуг и расчетом взимаемой за них платы, которое учитывало бы при исчислении платы за коммунальную услугу по отоплению возможность установки собственниками и пользователями жилых помещений в многоквартирном доме, подключенном к централизованным сетям теплоснабжения, индивидуальных квартирных источников тепловой энергии для отопления конкретного помещения и обеспечивало бы при установлении факта неиспользования этими лицами тепловой энергии, поступающей в многоквартирный дом по централизованным сетям теплоснабжения, для обогрева принадлежащих им жилых помещений - если нормативные требования к порядку переустройства системы внутриквартирного отопления, действующие на момент его проведения, были соблюдены - соразмерное снижение подлежащей внесению ими платы за коммунальную услугу по отоплению, имея в виду возложение на них лишь расходов, связанных с потреблением тепловой энергии в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме.
Между тем предусмотренный абзацем вторым пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов единый порядок внесения платы за коммунальную услугу по отоплению для всех потребителей коммунальных услуг в многоквартирном доме не позволяет вносить плату за указанную коммунальную услугу лишь в части ее потребления в целях содержания общего имущества в таком доме. В результате - притом что в действующем правовом регулировании отсутствует специальный порядок исчисления норматива потребления коммунальной услуги по отоплению на общедомовые нужды - с тех собственников и пользователей жилых помещений в подключенных к централизованным сетям теплоснабжения многоквартирных домах, которые перешли в установленном порядке на индивидуальные квартирные источники тепловой энергии, взыскивается, вопреки статьям 35 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, плата не только за потребление тепловой энергии в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, но и за не поступающую непосредственно в их помещения тепловую энергию, что ставит этих лиц в худшее положение по сравнению с собственниками и пользователями остальных помещений в данном доме, отапливаемых только за счет тепловой энергии, поступающей в дом по централизованным сетям теплоснабжения, а также ведет к нарушению принципов правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, справедливости и соразмерности ограничений прав и свобод.
Таким образом, абзац второй пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (часть 1), 35 (части 1-3), 40 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой содержащееся в нем нормативное положение, не допуская возможность раздельного внесения потребителем коммунальной услуги по отоплению платы за потребление этой услуги в жилом или нежилом помещении, с одной стороны, и, с другой - платы за ее потребление в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, обязывает тех собственников и пользователей жилых помещений в подключенном к централизованным сетям теплоснабжения многоквартирном доме, которые, соблюдая установленный порядок переустройства системы внутриквартирного отопления, действующий на момент проведения подобного рода работ, перешли на отопление конкретного помещения с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии и при этом обеспечивают в данном помещении отвечающий нормативным требованиям температурный режим, вносить плату за фактически не используемую ими для обогрева данного помещения тепловую энергию, поступающую в многоквартирный дом по централизованным сетям теплоснабжения.
6. По имеющейся в открытом доступе информации, случаи начисления управляющими компаниями или ресурсоснабжающими организациями платы за коммунальную услугу по отоплению, подлежащей внесению теми собственниками и пользователями жилых помещений в многоквартирном доме, подключенном к централизованным сетям теплоснабжения, которые перешли на отопление с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии, в порядке, предусмотренном абзацем вторым пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, и последующего взыскания задолженности по соответствующим коммунальным платежам в судебном порядке носят достаточно распространенный характер.
Учитывая изложенное, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12 части первой статьи 75, частью третьей статьи 79 и частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", а также ранее сформулированными им правовыми позициями, полагает необходимым установить следующий порядок и особенности исполнения настоящего Постановления:
Правительству Российской Федерации надлежит, исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, незамедлительно внести необходимые изменения в действующее правовое регулирование, в том числе предусмотреть порядок определения платы за коммунальную услугу по отоплению в многоквартирных домах, отдельные жилые помещения в которых были переведены на индивидуальные квартирные источники тепловой энергии, имея в виду обоснованность возложения на собственников и пользователей таких жилых помещений - при условии, что нормативные требования к порядку переустройства системы внутриквартирного отопления, действующие на момент его проведения, были соблюдены, - лишь расходов, связанных с потреблением тепловой энергии в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме. До внесения в правовое регулирование надлежащих изменений - в целях обеспечения теплоснабжения, соответствующего требованиям технических регламентов, достижения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, а также баланса прав и законных интересов всех собственников и пользователей помещений в многоквартирном доме - собственники и пользователи жилых помещений в подключенном к централизованным сетям теплоснабжения многоквартирном доме, которые перешли на отопление конкретного помещения с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии, не освобождаются от обязанности вносить плату за коммунальную услугу по отоплению в части потребления тепловой энергии на общедомовые нужды. Исчисление подлежащей внесению такими лицами платы за коммунальную услугу по отоплению должно производиться на основе методических рекомендаций по определению объема потребляемой на общедомовые нужды тепловой энергии, которые должны быть утверждены в кратчайшие сроки Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства и теплоснабжения (пункт 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 года N 1038);
судебные решения, вынесенные в отношении заявителей по настоящему делу и основанные на положении абзаца второго пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов в той мере, в какой это положение признано настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном порядке. Что же касается основанных на указанном нормативном положении судебных решений, вынесенных в отношении лиц, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства по настоящему делу, то данные решения - как не исполненные, так и исполненные частично - также не подлежат дальнейшему исполнению и должны быть пересмотрены с использованием закрепленных законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов. При этом такой пересмотр не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства, а наличие материальных и процессуальных предпосылок, равно как и возможных препятствий для пересмотра судебных решений, подлежит установлению по заявлению гражданина тем судом, к компетенции которого отнесен такой пересмотр, при соблюдении общих правил судопроизводства (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 4-О, от 5 февраля 2004 года N 78-О и др.);
при пересмотре судебных решений, основанных на положении абзаца второго пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, если такой пересмотр осуществляется до внесения в действующее правовое регулирование необходимых изменений, вытекающих из настоящего Постановления, судам надлежит руководствоваться утвержденными Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации методическими рекомендациями по определению объема потребляемой на общедомовые нужды тепловой энергии.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 47.1, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать абзац второй пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (часть 1), 35 (части 1-3), 40 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой содержащееся в нем нормативное положение, не допуская возможность раздельного внесения потребителем коммунальной услуги по отоплению платы за потребление этой услуги в жилом или нежилом помещении и платы за ее потребление в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, обязывает тех собственников и пользователей жилых помещений в подключенном к централизованным сетям теплоснабжения многоквартирном доме, которые, соблюдая установленный порядок переустройства системы внутриквартирного отопления, действующий на момент проведения такого рода работ, перешли на отопление конкретного помещения с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии и при этом обеспечивают в данном помещении отвечающий нормативным требованиям температурный режим, вносить плату за фактически не используемую ими для обогрева данного помещения тепловую энергию, поступающую в многоквартирный дом по централизованным сетям теплоснабжения.
2. Правительству Российской Федерации надлежит - руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, - незамедлительно внести необходимые изменения в действующее правовое регулирование, в том числе предусмотреть порядок определения платы за коммунальную услугу по отоплению в многоквартирных домах, отдельные жилые помещения в которых были переведены на индивидуальные квартирные источники тепловой энергии, имея в виду обоснованность возложения на собственников и пользователей таких жилых помещений - при условии, что нормативные требования к порядку переустройства системы внутриквартирного отопления, действующие на момент его проведения, были соблюдены, - лишь расходов, связанных с потреблением тепловой энергии в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме.
3. Судебные решения, вынесенные в отношении граждан Леоновой Валентины Ивановны и Тимофеева Николая Яковлевича и основанные на положении абзаца второго пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов в той мере, в какой это положение признано настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном порядке.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации